以色列对水资源开发的水政策研究

p以色列对水资源开发的水政策研究曹 华摘 要 以色列对水资源的开发在世界闻名遐迩 。水是以色列最重要的资源 ， 以色列的水政策经历了三个重要发展阶段 。以色列水政策凸显了四个优长 从国家战略高度最大限度地获取和开发水资源 ; 优先保证对农业的水供应 ; 将水安全上升到了国家安全的高度 ; 确保国家对水资源的控制与分配 。以色列对水资源的开发和对水政策的实践值得探讨和借鉴 。关 键 词 以色列 ; 水资源 ; 水政策 ; 水安全作者简介 曹华 ， 博士 ， 重庆邮电大学国际学院副教授 ， 硕士生导师 。 重庆 ， 400065基金项目 教育部人文社会科学研究规划基金项目 11YJA770002 ; 国家社会科学基金项目 13XSS012①Baruch Kimmerling， Zionism and Territory， Berkeley University of California， 1983， p．202．以色列对水资源的开发和利用在世界闻名遐迩 。19 世纪以来 ， 面对欧洲日益猖獗的反犹主义 ，犹太人产生了自己的民族信仰 。由于传统犹太教信仰的潜移默化的作用 ， 犹太人最终把巴勒斯坦地区作为了建国的唯一选择 。因此 ， 在犹太人的意识中 ， 开发巴勒斯坦的土地是一种神圣的职责 。对于早期白手起家的犹太移民而言 ， 农业无疑是生产和生活的基础 。农业不仅是以色列生存的基础 ， 也是犹太民族新生的象征 。由于巴勒斯坦地区的大部分土地都需要灌溉 ， 获得充足的水资源成为这一“精神和身体之旅 ”的必备条件 。因为要发展农业 ， 充足的水资源成为以色列国家不可或缺的资源 。以色列对水资源的开发和对水政策的实践值得探讨和借鉴 。一 以色列土地和水资源在当时许多犹太人看来 ， 流散犹太人的生活是非生产性的 ， 如果犹太人要成为 “正常人 ”， 并成功在巴勒斯坦地区建国 ， 最重要的就是农业生产 ， 因为只有这样 ， 他们才会与 “以色列之地 ”真正紧密地联系在一起 。用早期最有影响的思想家戈登 1856 －1922 的话说 ， “除非用自己的双手在此劳作 ， 以色列地就不属于犹太人 ， 即便居住当地 、购买土地也罢 。因为土地实际上不属于其所有者 ， 而是属于其劳动者 。”①因此 ， 在犹太人的意识中 ， 开发巴勒斯坦的土地是一种神圣的职责 ， 是对 圣经 中巴勒斯坦是 “流着奶和蜜之地 ”描述的应验 。他们认为 ， 巴勒斯坦的当地人对土地几乎毫不关心 ，而他们将使其重新焕发活力 。这种与自然的斗争主要以三种形式进行 在滨海沙地建造新城 ; 挖掘水井以灌溉农业 ; 大规模种植树木以改变气候和保护耕地 。在英国委任统治时期 ， 巴勒斯坦地区超过96的水井是由犹太人挖掘的 。在许多地方 ， 犹太移民克服重重困难 ， 开垦新的土地 ， 以发展农业生产 。这一系列的活动使得水资源连同土地与犹太人的精神气质和犹太民族的自我拯救密不可分地结合在了一起 。因此 ， 自犹太人移民巴勒斯坦地区之始 ， 发展88DOI10.16059/43-1008/c.2016.12.017农业不仅是犹太人的首要目标 ， 也是这一地区犹太人社团的最重要象征 。以色列国家赋予农业超乎其经济作用的地位 ， 农业不仅是以色列生存的基础 ， 也是犹太民族新生的象征 。如果说农业是民族重生的首要凭借 ， 那么在获得土地之后 ， 水就成为建立和维持以色列国家的最宝贵的资源 。在犹太人思想中 ， 如何获得水资源一直处于十分重要的地位 。如果得不到充足的水供应 ， 犹太人返回 “以色列之地 ”的梦想就不可能实现 。犹太早期移民 、以色列前总理利维 艾希科尔 Levi Eshkol 就把水称为 “ 犹太民族 动脉中流淌的血液 ”①。以色列建国后的十年内 ， 至少 100 万犹太移民从欧洲和中东蜂拥而来 ， 其中大多数人都缺少某种技术 。农业被以色列领导人视为吸纳新居民的最有效途径 。1948 － 1958 年 ， 犹太人开垦的土地由160 万杜诺姆增加至 390 万杜诺姆 。实际上 ， 犹太人不但极力强调土地和农业的地位 ， 还主张集体拥有土地和包括水在内的自然资源 。犹太人把国有的观念嵌入了以色列的政治文化 ， 它直接影响到它的土地和水资源政策以及其在与阿拉伯国家水谈判中的立场 。尽管社会主义不是以色列经济的基本原则 ， 但土地和水资源却一直是犹太民族和以色列国家的共有财产 。二 以色列水政策的演变水资源是万物生长之本 ， 巴勒斯坦地区本来水资源就比较紧缺 。所以 ， 以色列国家非常珍视水资源 ， 并将获取水资源 、保护水资源上升为国家战略 。这一理念在以色列国家不同历史时期的水政策都得以凸显 。具体而言 ， 从 20 世纪四十年代建国到现在 ， 以色列的国家水政策大体历经了三个历史阶段 。 一 第一阶段 1948 －1964 年 获取水资源如何获得充足的水资源满足迅速增加的犹太移民需要 ， 是建国之初以色列水政策的核心目标和根本落脚点 。在各种因素的作用下 ， 以色列的水开采量大幅度增长 ， 对地下水的开采尤其如此 。从1948 年到 1962 年 ， 地下水的开采量从 2 亿立方米剧增至 9．508 亿立方米 。②早期以色列水规划的基础是罗德米克 海斯建议 ， 它的设想是从约旦河上游引河水到沿海平原和内格夫沙漠 ， 除了满足巴勒斯坦已有的近 200 万阿拉伯和犹太人口的需要外 ， 还将解决其他 400 万移民的定居问题 。1951 年 ， 这一规划的第一期付诸于行动 。内容包括排干胡拉湖和周围沼泽 ， 加深约旦河 ， 并减少其弯道 ， 其目的是增加 6 万杜诺姆耕地 ， 增大约旦河上游的水量 。这一工程导致以色列与叙利亚发生冲突 ， 后经联合国的一系列调解 ，双方实现妥协 ， 工程最终在 1958 年完工 ， 胡拉湖就此消失 。1953 年新建的水规划机构塔哈尔 Tahal 发布了 七年规划 ， 目的是要通过一系列工程把国家的水资源分配到需要的地方 。规划设想到 1961年 ， 把水供应量扩大 2 倍以上 ， 把灌溉面积扩大为原来 3 倍 。工程将分阶段逐个进行 ， 第一阶段是已经在进行的胡拉湖排干工程 。第二阶段是西加利利 基顺工程 Western Galilee － Kishon Project 。第三阶段是亚孔 内格夫工程 Yarkon － NegevProject ， 计划把亚孔河及其源头的水通过两个独立的管道先输送至特拉维夫市区 ， 而后到内格夫沙漠北部 ， 总距离超过 100 公里 。第四阶段在政治上最富争议 ， 计划通过沟渠从加利利湖以上的约旦河输送河水到纳扎里斯 Nazareth 的大型蓄水池 ， 从那里以管道把其与其他供水系统相连 后来放弃 。1956 年 2 月 ， 为了最大限度地开发水资源 ， 以色列国家计划委员会颁布了塔哈尔制定的全新的十年规划 ， 而后 ， 北部的水工程建设继续进行 。新规划试图通过一个从约旦河输送水到内格夫沙漠的长度超过 200 公里的主管道 ， 协调和整合全国的水利工程 ， 使其成为一个供水系统 ， 它将被称为国家输水工程 。这一规划的目标是到 1966 年 ， 为300 万杜诺姆土地供应充足的灌溉用水 ， 为 300 万人口提供食物 。它还包括在地下储备水 ， 以备不时之需 。国家输水工程中水的含盐量大大增加 ， 约旦河上游的水相当洁净 ， 含盐量只有约 70 毫克 /升 ， 加98①②Itzhak Galnoor， “Water Planning Who Gets the Last Drop”， Ｒ． Biliski ed． ， Can Planning Ｒeplace Politics The Israel Experience， The HagueNyhoff， 1980， p．159．Mark Zeitoun， Power and Water in the Middle East The Hidden Politics of the Palestinian － Israeli Water Conflict， I． B． Tauris， 2008， p． 29．利利湖由于湖底涌上的咸泉水的缘故 ， 含盐量高达250 ～400 毫克 /升 ， 提高了土壤和沿海蓄水层的盐碱度 。自从 1964 年完工以来 ， 国家输水工程至今已经持续和有效地运转了半个多世纪 。国家输水工程的完成使得以色列成为世界上除新加坡等小型城市国家外供水系统最完整的国家 。①而且 ， 以色列现在已经完善了基础设施 ， 以实现犹太复国主义者长期追求的清洁水遍布全国的目标 。但是 ， 供水系统的经济成本也极为惊人 ， 到 1970 年 ， 供水资产的总投资已经占到了过去 20 年总资本形成的 3～5。② 二 第二阶段 1965 －1988 年 应对水短缺在这一阶段早期的水政策中 ， 海水淡化被以色列视为应对水短缺的办法 。1965 年 ， 以政府提出了 15 年规划 1965 －1980 年 ， 其中心内容是大规模的海水淡化工程 ， 按计划它将在 70 年代后期完成 。该工程成为政府的既定政策 ， 估计将耗费 1亿美元 按 1965 年价格 ， 将由以色列和美国联合施工 ， 其中美国承担大部分费用 。后来 ， 美国以其在经济和技术方面不具有可行性为理由 ， 宣布撤出 ， 原有规划随即被放弃 。在决定放弃海水淡化后 ， 七八十年代以色列的水政策主要集中于新水源的生产 ， 这包括洪水的收集 、污水回收利用和更大规模地利用地下水等 。尽管水消费依旧在增长 ， 但以色列领导人却不愿承受大规模水开发的经济负担 。与第一阶段不同 ， 扩大水资源开发并不是国家优先考虑的事情 。在 70 年代 ， 水投资降到了国家总投资的 1以下 。③水偏好持续存在的后果是以色列对蓄水层尤其是沿海蓄水层的过度开采 。根据独立的以色列水文学家的研究 ， 1980 ～1985 年 ， 以色列境内的沿海蓄水层每年被抽取的水量超过安全水量 2． 4 亿立方米 0． 67 ～ 1 亿立方米 ， 而山地蓄水层则每年被过度开采 0．57 亿立方米 。④这一阶段水开发的最大成就是启动了污水回收利用工程 。虽然这一方案的动机是为了达到为农业获取其他水源的目的 ， 但它却开启了第三阶段更加友好的环境政策 。尽管污水净化处理的过程很长 ， 但其成本却相对降低 。依据麦克洛特公布的数字 ， 循环水的成本只有海水淡化水的四分之一 ，只比抽取地下水的成本高一些 。⑤尽管以色列卫生部门认为 ， 循环污水可供 “偶尔饮用 ”， 但它实际只供农业使用 。⑥1973 年 ， 第一个也是最大的污水处理工程 丹地区污水工程 Dan Ｒegion WastewaterProject 开始运转 ， 它覆盖了整个特拉维夫市区 ， 每年产能 0．25 亿立方米 。工程由塔哈尔设计 ， 麦克洛特建造 。到 1998 年 ， 以色列每年处理的污水估计达 2．5 亿立方米 ， 其中约 0．9 亿立方米来自丹工程 ， 大部分输送到了内格夫沙漠 。2． 5 亿立方米约为全国所产生的污水的三分之二 ， 以色列由此成为世界上污水利用率最高的国家 。⑦随着人口的增长和污水处理投资的增加 ， 污水处理的数量也在不断增加 。 三 第三阶段 1988 年至今 保护水资源80 年代末期 ， 水环境的持续恶化促使以色列政府改弦更张 ， 作出调整 。1988 年到 1991 年初的几个事件是以色列水政策由第二阶段向第三阶段过渡的重要标志 。1988 年 ， 以色列组建了环境部 ，表明环境保护已成为政府的一个中心议题和任务 。同年 ， 塔哈尔颁布了新的供水系统总体规划 ， 突出了水资源保护的地位 。1990 年年底 ， 国家审计长的报告批评以色列的水机构放任对水资源进行不负责任的过度开采 。在 1989 － 1991 年的干旱之后 ， 农业的特殊地位开始受到以色列民众的公开质疑 。09①②③④⑤⑥⑦Itzhak Galnoor， “Water Planning Who Gets the Last Drop ”in Ｒ． Biliski ed． ， Can Planning Ｒeplace Politics The Israel Experience， Nyhoff，1980， p． 173．Itzhak Galnoor， “Water Planning Who Gets the Last Drop ”in Ｒ． Biliski ed． ， Can Planning Ｒeplace Politics The Israel Experience， Nyhoff，1980， p． 172．Itzhak Galnoor， “Water Policymaking in Israel”， Policy Analysis 4， Summer 1978， p． 354．Ｒonit Nativ and Arie Issar， “Problems of Over － Developed Water System The Case of Israel”， Water Quality Bulletin， no． 4， 1987， p． 129．D’Vora Ben Shaul， “Ｒecycled Water The Time to Increase its use Now”， Jerusalem Post， 18 March 1996， p． 7．在以色列 ， 污水管道及其所有构件被涂成红色 ， 表明农业专用 。与此不同的是 ， 饮用水的管道被涂成了蓝色 。Ben －Gurion Uniersity of the Negev and Tahal Consulting Engineers， Israel Water Study for World Bank， the World Bank， 1994， section 5， and Ap-pendix 1; Alwyn Ｒ． Ｒouyer， Turning Water into Politics The Water Issue in the Palestinian －Israeli Conflict， St． Martin’s Press， 2000， p． 160．早在 1973 年 ， 为执行议会通过的环境保护措施 ， 以色列政府组建了环境保护处 Envioment Pro-tection Service ， 这表明以色列政府试图应对国家的环境污染 。1991 年 ， 以色列议会修订了 1959 年水法 ， 授予环境部更大的权限 ， 以强制执行禁止水污染的条例 。一方面 ， 罚款从不到 2000 美元提高至 6．25 万美元 ， 另一方面 ， 要求污染者净化被污染的水 。由此 ， 以色列开始更加有效地防止对水资源的污染 。①这一阶段最值得注意的措施是清除河流和溪流的污染 。长期以来 ， 以色列利用河流把未处理的工业废水和城市污水排入地中海 ， 只有注入加利利湖的约旦河上游及其支流是干净的 。1993 年以来 ， 随着环境部之下国家河流管理处的建立 ， 以色列政府开始净化境内的河流 。除了停止向河流倾倒工业和城市垃圾外 ， 还清理了河床上数以万吨计的污水以及其他垃圾 ， 并在死河道建立了绿化带 。在胡拉谷地注水补给是逆转以往环境灾难的又一举措 。虽然恢复行动十分缓慢 ， 但计划本身表明 ，以色列的水政策相比以前只顾获取水源的做法已经发生重大变化 。塔哈尔为以色列供水系统制定的总体规划标志着以色列水规划者的优先关注对象 ， 开始从满足经济发展和人口增长需要转向了保护水资源和保证水质量 。这一规划要求采取的措施包括 补给和恢复蓄水层 ， 增加污水循环的投资 ， 控制供水系统中的水污染和水损失 ， 减少低利润水消费农业的产量 。②规划没有建议提高水价格以与生产成本保持一致 ， 但要求在将来的几十年内逐步减少向农业供应饮用水的数量 ， 并以循环的污水替代 。污水循环的成本将由城市水消费者而非农民承担 。但即便如此 ， 规划遭到了农业利益代言人的攻击 ， 在没有提交内阁讨论之前 ， 它便被农业部搁置 。1990 年国家审计长的特别报告对以色列过去和现在的水政策提出了最激烈的批评 ， 称其耗尽了国家的水资源 ， 是日益严重的水危机的首要原因 。报告谴责水政策的制定者过去 25 年内管理不善 ，在浪费水资源 。③尽管审计长只代表自己意见 ， 他的报告并不意味着政策的转向 ， 但是它引发了对水政策的大规模讨论 ， 表明以色列已经进入了水政策观念的新阶段 ， 以色列认为必须发展农业和增加人口的思想受到了一定的冲击 。三 以色列水政策的优长无论建国后以色列的水政策出现了进行了怎样的调整 ， 确保水安全始终是其毫不妥协的终极目标 。实际上 ， 以色列的水政策凸显了水资源在以色列国家中的战略地位 ， 也塑造了以色列以水安全为主要内容的安全理念 。具体而言 ， 以色列国家的水政策具有以下特点 。 一 最大限度地获取和开发水资源民族救赎的思想推动着新生的以色列国家千方百计地获取更多的水资源 。实际上 ， 如何获得充足的水资源以满足迅速增加的犹太移民需要 ， 是以色列水政策的出发点 。以色列第一任外交部长摩西 夏里特 Moshe Sharett 的名言 “水对以色列而言不是奢侈品 ; 它不仅是我们自然资源的有益而值得拥有的补充 。水对我们而言就是生命本身 ”④就是有力的证明 。到 1970 年代初期 ， 用于供水的总投资已经占到了建国以来总资本的 5。⑤可以说 ， 以色列建国后的 25 年 ， 无论是与阿拉伯邻国之争 ， 还是后来与其达成一些和平协议 ， 其战略决策很大程度上都是基于维护和扩大其水源供应 。获得水源以应对水匮乏的思维定势在以色列一直十分流行 。面对需求与供给之间的矛盾 ， 以色列期初不是反思水资源供需政策的合法性 ， 也不是质疑水消费政策的合理性 ， 而是全力以赴从各种途径获取更多水资源 。首先是大力开采国内的水资源 ， 尤其是大规模抽取地下水 ， 造成对蓄水层的过度开采 。其次 ， 以污水回收利用和海水淡化等多种方式开发新水源 。早在 1965 年 ， 政府就提出了 15年规划 1965 －1980 年 ， 把大规模的海水淡化工19①②③④⑤Shoshana Gabbay ed． ， The Invionment of Israel， State of Israel， 1988， pp． 65 －66．Tahal Consulting Engineers， Israel Water Sector Study， Tel Aviv， 1990， pp．55 －57．Shoshanah Gabbay， “The Water Crisis 25 Years of Bad Management”， Jerusalem Post， January 3rd， 1991．Michael Brecher， Decisions in Israeli Foreign Policy， New Haven Yale University Press， 1975， p．184．Itzhak Galnoor， “Water Planning Who Gets the Last Drop”， Ｒ． Biliski ed． ， Can Planning Ｒeplace Politics The Israel Experience， The HagueNyhoff， 1980， p．172．程作为中心内容 。至今 ， 以色列修建了多个大型的海水淡化厂 。进入 70 年代 ， 政府启动了污水回收利用工程 。到 1998 年 ， 以色列每年处理的污水估计达 2．5 亿立方米 ， 这约为全国所产生的污水量的三分之二 ， 以色列由此成为世界上污水利用率最高的国家 。①以色列的水规划遵守着最大限度地获取水资源的原则 ， 这直接导致对蓄水层的过度开采和国家水环境的不断恶化 。 二 优先保证对农业的水供应20 世纪初 ， 巴勒斯坦地区发起了基布兹 Kib-butz 运动 ， 成员平等 、共同劳动和生产工具集体所有是其主要原则 ， 发展农业生产和确保犹太人自给自足是所有基布兹最重要的活动 。虽然基布兹的人口从来没有超过巴勒斯坦地区犹太人总数的8 目前为 4 ， 但基布兹却对以色列国家的政治文化和生活产生了深远的影响 。基布兹的一大决定性贡献在于直接塑造了以色列国家高度重视农业的政策 。以色列立国 60 多年来 ， 基布兹的集体性已经遭到很大削弱 ， 但是农业的光环依然没有减弱 。在以色列 ， 农业是水消费的首要部门 。20 世纪 50 年代到 70 年代 ， 农业灌溉占用了以色列水消费总量的 75 ～ 80。由于八 、九十年代干旱年份农业用水的缩减 、人口增长导致的家庭用水的增长以及灌溉技术的提高 ， 农业消费所占清洁水的比例逐步降低 ， 但依然远高于工业和家庭用水 。2009年 ， 农业水消费所占比例为 53， 依然是第一大用水部门 。而且 ， 以色列用水价格明显偏向农业 ， 而歧视家庭和工业消费者 。农民所支付的水价不仅大大低于生产成本 ， 也低于其他部门的消费者支付的水价 。尽管农业用水的份额在下降 ， 但分配给灌溉水资源的数量与农业在以色列经济中的边缘地位依然远远不相称 。90 年代中期 ， 农业仅仅贡献了以色列 4的 GDP 和 3．5的就业机会 ， 到 2001年 ， 农业仅仅贡献了 1． 5 的 GDP。②农业高居不下的水消费不仅直接导致水短缺 ， 也间接导致了地区间水争端难以化解 。鉴于从经济的角度看农业价值不高 ， 以至于以色列国内不少人认为农业接受大量补贴完全是得不偿失 “在国内种植柑橘和柚子而后运到国外出售实际上在出口水 ， 以色列可以花比在国内种植的成本更少的钱从欧洲进口柑橘 。”但是 ， 从领土和政治的角度来说 ， 农业对于以色列和犹太民族却是极其重要 。正如以色列农业与农村发展部长在1997 年的报告中所言 ， “以色列的农村和农业部门在扩散人口和定居边疆地区方面肩负着民族和社会责任 。”③以色列之所以有所谓的巨额 “水需要 ”，根本原因就在于此 。以色列前水务专员米尔 本米尔在同年就承认 ， “如果不是出于意识形态和实际的需要种植和灌溉土地 ， 以色列就不会有水问题 。”④由于政府中的农业游说集团和农业支持者的阻碍 ， 旨在按经济效益分配水资源的改革无法顺利推进 。在日益意识到自然水资源的供应已经达到极限的情况下 ， 以色列人依然认为农业必须优先发展 。 三 高度强调水安全历史上 ， 犹太人由于在欧洲遭受了一波又一波的排犹反犹浪潮 ， 而有一种深深的不安全感 。鉴于巴勒斯坦地区水资源十分匮乏 ， 以色列把水安全放到了国家战略的高度 。在他们看来 ， 是否能够获得充足的水资源不仅直接关系到以色列国家的生死存亡 ， 也决定了犹太民族的命运 。正如哈伊姆 戈威兹曼 Haim Gvirtzman 所言 ， “犹太人不能依赖世界上的任何人 。以色列只能依靠自己 。犹太人已经历了大屠杀 。我们明白我们只能依靠自己 ， 不是美国 ， 只有我们自己 。如果以色列人不为自己保留水资源 ， 他们就不会有水资源 。我们的生命依赖于水 ， 它就是一切 。”⑤因此 ， 对水安全的考虑是以色列国家安全观的重要组成部分 。定居点是影响水与以色列国家安全关系的一个重要因素 。自以色列建国以来 ， 开始大规模修建定居点 ， 按照以色列人的观点 ， 只有通过新建定居29①②③④⑤Alwyn Ｒ． Ｒouyer． Turning Water into Politics The Water Issue in the Palestinian － Israeli Conflict， New York St． Martin’s Press， 2000， p．160．Mark Zeitoun． Power and Water in the Middle East The Hidden Politics of the Palestinian － Israeli Water Conflict， London I． B． Tauris， 2008， p．14．Amnon Kartin， “Factors Inhibiting Structural Changes in Israel’s Water Policy”， Political Geography， 2000， no．19， p．109．Amnon Kartin， “Factors Inhibiting Structural Changes in Israel’s Water Policy”， Political Geography， 2000， no．19， p．108．Alwyn Ｒ． Ｒouyer． Turning Water into Politics The Water Issue in the Palestinian － Israeli Conflict， New York St． Martin’s Press， 2000， p．143．点 ， 这些土地才真正被犹太人所拥有 。因此 ， 犹太人竭力在各地修建定居点 ， 哪怕在自然条件恶劣的内格夫沙漠也是如此 。定居点的意义不仅在于让更多的犹太人居住 ， 更在于让他们产生了拥有土地的安全感 。由于许多边远地区水资源相对匮乏 ， 水的充足供应就成为决定这些定居点命运的基本要素 。在以色列人看来 ， 水是领土争夺的重要武器 。①要扩大定居点 ， 就必须控制更多的水资源 。 四 国家控制和分配水资源自建国之初 ， 为了国家的发展和犹太居民的福利 ， 供应充足的水资源成为以色列水政策的指导原则 。在犹太人看来 ， 巴勒斯坦地区水资源的稀缺性决定了它必须由国家控制和统一分配 。因此 ， 以色列政府自一开始就确立了一大法律原则 ， 即水是国家的公有财产 ， 其所有权为公有 ， 其使用须服从国家的指导 。1959 年水法 的首要目的就是对全国的水资源进行国有化 ， 其第一条明确规定 “国家的水资源是公共财产 ; 它们受国家的控制 ， 旨在满足居民的需要和国家的发展 。”②开发水资源的目的是为了给国家的发展创造有利条件 ， 而且 ， 全国居民都可以平等地获得必要的水资源 。1959 年水法 确立了对供水系统进行全国统一管理的法律框架 。按照此法律 ， 农业部长对水资源享有最大的决策权 ， 并对国家的整个供水系统负责 。后来 ， 一些重要职责又被分配给其他部门 ， 这包括环境部负责所有自然水源的质量 ， 卫生部负责管道中饮用水的质量 。与此同时 ， 农业部长依然负有首要的责任 ， 他继续制定有关水分配 、价格和补贴的政策 ， 也监管着水务管理机构 。1996 年 7 月 ，农业部的许多职责被转移到了内塔尼亚胡政府建立的基础设施部 。这一部门监管着包括水务委员会 Water Commission 、国家水务公司麦克洛特 Mekorot 、水文署 The Hydrological Service 和加利利湖管理处 Lake Kinneret Administration 等在内的庞大的水务管理机构 。制定水价格则是财政部和农业部共同肩负的职责 ， 后者还负责确定以色列人灌溉所得水的分配份额 。这就意味着 ， 以色列就此建立了遍布全国的庞大的水务管理系统 ， 政府决定着水资源的归属和分配 ， 保证了每个以色列人的水消费需求可以获得必要的满足 。四 对中国的启示以色列从国家生存的紧迫性出发大手笔规划水资源的勘察 、规划 、分配和水利工程建设 ; 从国家安全的角度布局完善与水资源相关的立法 、执法和监督制度 ; 从国家前途的高度关注节水技术研发与产业结构优化 ; 从立足民生福祉和可持续发展的视角适时引入行政管理与市场调节相结合的供给和改革机制 ， 走出了一条成功之路 ， 对中国有三个方面的借鉴价值 。第一 ， 注重摄取水资源信息和强化用水节水宣传策略 。用准确的数据和通俗的描述动态公布年均水资源总量 、人均水资源量和水资源短缺情况 ，作为树立和强化国民意识的基础 。使水资源危机意识在全社会深入人心 ， 融入行动 ， 成为大众自觉 。第二 ， 注重水资源立法和执法力度及管理制度的完善 。要从国家安全高度对水资源的开发和利用及保护进行法制化管理 ， 按照供给和改革要求合理使用行政和市场手段 ， 有力整合涉及水利的国家和地方机构 ， 进一步完善水资源管理机制和水资源投资机制 ， 在保证民生的基础上科学合理制定水价 。第三 ， 注重推广和普及先进的水资源开发和节约技术 。国家需以公共投入方式尽快推广普及先进技术 ， 提高水资源开采与运输的有效率 ， 提高农业和工业及生活用水的技术含量并最大限度发挥节水效益 ， 加大污水处理和水土流失治理投入 ， 鼓励循环水的使用 。强化 “水文化科技创新 ”，③将观念变路径 ， 引导社会建立人水和谐的生存生产生活方式 ， 为解决日益复杂的水问题构筑广泛的社会文化支持 。 责任编校 乌东峰 39①②③Jan Selby， Water， Power and Politics in the Middle East The Other Israeli － Palestinian Conflict， London I． B． Tauris， 2003， p．69．Alwyn Ｒ． Ｒouyer． Turning Water into Politics The Water Issue in the Palestinian － Israeli Conflict， New York St． Martin’s Press， 2000， p．146．王英 水文化科技创新何以可能 ， 兰州学刊 2014 年第 7 期 。/p