钢架结构连栋温室用地性质探析_顾余庆.pdf

38 耕地保护耕地保护 2024年 中共中央 国务院关于学习运用 千 村示范 万村整治 工程经验有力有效推进乡村 全面振兴的意见 1 印发 要求学习运用 千村 示范 万村整治 工程经验 加强农业基础设施 建设 推进设施农业现代化提升 有力有效推进 乡村全面振兴 钢架结构连栋温室是设施农业的主流形式 具有 强度高 重量轻 建设工程量小 土地利用率高等优 点 2 易于实现标准化建设 规模化种植与集中化管理 对助力脱贫攻坚和实现乡村振兴发挥着重要作用 为保障国家粮食安全 我国落实最严格的耕 地保护制度 坚决遏制耕地 非农化 防止耕 地 非粮化 严禁违规占用耕地进行农村产业 建设 然而 一些地区在现代农业产业发展过程 中建设的钢架结构连栋温室 常被认定为 违规 建设农业设施 笔者认为 不应将其 一刀切 地认定为 非粮化 违法违规用地 应根据耕作 层破坏程度与种植类型 分情况认定钢架结构连栋 温室的用地性质 问题的提出 钢架结构连栋温室空间规模较大 一般多会涉 及占用耕地 其地类与用地性质认定规则尚待统一 部分地区对钢架结构连栋温室地类认定不统 一 实践中 在同一个县域范围内 同为钢架结构 连栋的温室内进行水果种植的土地 有的因办理过 设施农用地备案手续而被认定为设施农用地 有的 则因未办理备案手续而被认定为园地 钢架结构连 栋温室的地类认定规则有待统一 江苏省将钢架结构连栋温室纳入设施农业用地 管理 为进一步规范设施农业用地管理 促进现代 农业健康发展 2020 年 9 月 江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅联合印发 关于规范设施农业用 地管理支持设施农业健康发展的通知 统一将 工 厂化作物栽培中有钢架结构的连栋温室 作为 直 接用于作物种植的生产设施用地 纳入设施农业用 地 仅有农业生产简易大棚 棚架 温室 的则不 纳入设施农业用地范围 按原地类管理 一些钢架结构连栋温室被认定为 违规建设农 业设施 2020年9月 国务院办公厅关于坚决 制止耕地 非农化 行为的通知 3 和 2020 年 11 月 国务院办公厅关于防止耕地 非粮化 稳定粮 食生产的意见 4 以下简称 两通知 发布以来 在永久基本农田上架设的钢架结构连栋温室 尽管 只种植蔬菜水果 并未破坏耕作层 但仍被不少地 方认定为 占用永久基本农田违规建设农业设施 要求排查整改 笔者认为 如果对钢架结构连栋温 室实行 一刀切 式的整改 往往会造成诸多负面 影响 如资源严重浪费 不利于现代农业发展和乡 钢架结构连栋温室用地性质探析 顾余庆 王亚华 刘 洋 核心提示 对地表耕作层的破坏程度是地类认定与耕地用途管制的基 本依据 本文分析了钢架结构连栋温室在管理工作中的现实困 境 并对照设施农用地管理的政策要求 提出了实事求是认定 用地性质 分期分类处置建设行为 利用非耕地发展设施农业 等对策建议 以供参考 10 13816 ki ISSN1002 9729 2024 03 11 责编 杨蕾 39 耕地保护耕地保护 村振兴战略有序实施 容易给群众造成国家政策前 后不一致的错觉等 用地性质界定 我国已颁布的规范性文件对设施农业的地类与 用地性质进行了明确 相关文件均强调农业生产对 地表耕作层 的利用状态 实际利用现状 尽管钢架结构连栋温室在遥感 影像上的光谱特性与建设用地有较高的相似性 但 在其内部的土地上种植蔬菜 瓜果等作物时 并未 破坏耕作层 连栋温室中的钢架结构柱础确为混凝土结构 需要硬化地表 破坏耕作层 但单个占地面积一般 不足 1 平方米 远小于 第三次全国国土调查技术 规程 规定的最小上图图斑面积 建设用地和设施 农用地实地面积 200 平方米 农用地实地面积 400 平方米 按照规程要求不需单独调查 而是融合 到所在的图斑中 相关政策对照 一是地类认定规则 自然资源 部 国家发展改革委 农业农村部于2021年1月 出台了 关于保障和规范农村一二三产业融合发展 用地的通知 自然资发 2021 16 号 明确 支持现代农业发展 保障设施农业发展用地 并规 定 农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖 的设施用地 可按照 关于设施农业用地管理有关 问题的通知 自然资规 2019 4 号 要求执行 即设施农业属于农业内部结构调整 可以使用一般 耕地 不需落实占补平衡 对于作物种植和畜禽水 产养殖设施建设对耕地耕作层造成破坏的 应认定 为农业设施建设用地并加强管理 自然资源部 2023 年 12 月颁布的 国土空间调 查 规划 用途管制用地用海分类指南 更是 清晰界定了各类用地用海的含义 并以对 地表 耕作层 的利用状态来区分耕地与农业设施建设 用地 即 利用地表耕作层种植粮 棉 油 糖 蔬菜 饲草饲料等农作物的为耕地 包括直接利 用地表耕作层种植的温室 大棚 地膜等保温 保湿设施用地 对地表耕作层造成破坏 为农业 生产服务的种植设施属于农业设施建设用地中的 种植设施建设用地 其含义指工厂化作物生产和 为生产服务的看护房 农资农机具存放场所等 以及与生产直接关联的烘干晾晒 分拣包装 保 鲜存储等设施用地 不包括直接利用地表种植的 大棚 地膜等保温 保湿设施用地 因此 对耕 地耕作层造成破坏的农业设施才应认定为农业设 施建设用地 而直接利用地表耕作层种植的大棚 温室 包括未破坏耕作层的钢架结构连栋温室 则应按耕地等原地类管理 二是能否占用永久基本农田 笔者认为 自然 资源部有关耕地用途管制和土地卫片执法的相关文 件明确 不破坏耕地耕作层的种植设施用地与永久 基本农田并不冲突 在国务院 两通知 印发之前 自然资源部 农业农村部 关于设施农业用地管理 有关问题的通知 自然资规 2019 4 号 规定 种植设施不破坏耕地耕作层的 可以使用永久基本 农田 不需补划 两通知 印发之后 自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局于 2021 年 11 月印 发 关于严格耕地用途管制有关问题的通知 自 然资发 2021 166 号 明确永久基本农田不得 转为农业设施建设用地 严禁新增占用永久基本农 田建设破坏耕作层的种植业设施 与此同时 自然 资源部办公厅出台 关于印发 土地卫片执法图斑 合法性判定规则 的通知 自然资办发 2021 65号 明确了非粮化违法违规用地类型中设施 农业用地的三种具体违规情形 其中就包括 种植 设施占用永久基本农田 破坏耕作层且县级自然资 源主管部门未同意补划 的情形 笔者认为 依据 这三个文件 可以理解为 不破坏耕作层 的种植 业设施是可以占用永久基本农田的 不属于非粮化 违法违规用地情形 相关政策建议 针对钢架结构连栋温室建设面临的用地困境 对照设施农用地管理的相关文件要求 笔者提出如 40 耕地保护耕地保护 下建议 实事求是地认定用地性质 国土调查应根据钢 架结构连栋温室对地表耕作层的破坏程度 硬化 情况及种植作物类型 实事求是地认定其用地性 质 调查中应严格举证 从多个角度拍摄钢架结 构连栋温室内部利用特征 判定利用方式是否破 坏地表耕作层 未硬化 未对地表耕作层造成破 坏的 其中种植蔬菜 瓜果等农作物的 应据实 调查为耕地 种植葡萄等多年生作物的 应认定 为园地 而硬化的 对地表耕作层造成破坏的 则应调查为设施农用地 同时 应加强动态监测 及时发现和处理钢架结构连栋温室内破坏地表耕 作层的种植行为 此外 国土变更调查可借鉴第三次全国国土调 查中调查标注耕地种植属性的方法 采用 国土空 间调查 规划 用途管制用地用海分类指南 中农 业设施建设用地的三级分类 相应细化调查标注设 施农用地利用属性 包括 种植设施 畜禽养殖 设施 水产养殖设施 三类 从而有效促进设施 农用地的精细化 集约化管理 分期分类差异化处置 根据以上认定规则 在 耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作中 应 对 两通知 发布以来新发生的占用耕地建设的钢 架结构连栋温室实行差别化处置 其中 对于未硬 化 未对地表耕作层造成破坏 据实调查为耕地的 不视为 耕地转出 行为 无需整改 对调查为园 地的 因未对地表耕作层造成破坏 在实施耕地 进 出平衡 的前提下无需整改 不能实现耕地 进出 平衡 的 可不拆除钢架结构连栋温室 但应整改 恢复为耕地 对调查为设施农用地的 其中涉及一 般农田的 在实行耕地 进出平衡 的前提下无需 整改 但应补充办理设施农用地备案手续 不能实 现耕地 进出平衡 的 或涉及永久基本农田的 考虑到投资成本与社会稳定 可不拆除钢架结构连 栋温室 但应整改恢复耕作条件 此外 笔者建议 今后对钢架结构连栋温室的 建设需求 应统一由农村集体经济组织向乡镇政府 申请 明确种植用途 利用方式 严格落实耕地用 途管制制度 其中 对于永久基本农田现状种植粮 食的 不得建设钢架结构连栋温室 对于永久基 本农田现状种植蔬菜的 可以建设钢架结构连栋 温室并继续种植蔬菜 不得改变耕地地类 对于 一般耕地建设钢架结构连栋温室的 在不破坏耕 地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下 可以 适度种植其他农作物 对于确需硬化地表 发展 设施农用地的 需履行设施农用地备案手续并落 实耕地 进出平衡 引导利用非耕地建设 笔者建议 地方政府可 抓住 非粮化 作物市场行情低迷的有利时机 运 用经济激励机制 在集中连片 恢复潜力等级高的 苗圃 桑园等其他农用地上建设钢架结构连栋温室 甚至将其直接恢复为耕地 这样既可有效保障现代 高效农业发展的用地需求 也可缓解耕地 非粮化 管控压力 实现保护耕地与保障发展的双赢 本文支撑课题为江苏省自然资源厅科技计划项目 2023057 参考文献 1 中共中央 国务院关于学习运用 千村示范 万村整治 工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意 见 EB OL 2024 2 3 2024 3 19 https 2 赵生军 曹瑞印 罗忠香 等 轻钢结构连栋温 室的特点与前景分析 J 农机科技推广 2007 2 51 3 国务院办公厅关于坚决制止耕地 非农化 行 为的通知 EB OL 2020 9 15 2024 3 19 tent 5543645 htm 4 国务院办公厅关于防止耕地 非粮化 稳定粮 食生产的意见 EB OL 2020 11 17 2024 3 19 content 5562053 htm 作者顾余庆为南京国图信息产业有限公司副总 裁 王亚华为南京师范大学地理科学学院正高级实验师 刘洋为江苏省南京市规划和自然资源局自然资源调查监 测处处长