欧洲低碳农业发展政策的实践经验及对中国的启示

政策研究作者简介：杨筠桦（），女，河南郑州人，研究方向：法律法规，：。欧洲低碳农业发展政策的实践经验及对中国的启示? 杨筠桦（郑州大学法学院郑州）摘要：在全球气候变暖的背景之下，低碳经济发展战略应运而生。作为低碳经济的重要组成部分，低碳农业成为中国推进农业现代化进程的必然抉择。然而时至今日，中国农业碳排放量仍呈增长之势，努力推进低碳农业发展已经刻不容缓。欧洲的低碳农业发展领先世界，尤其在低碳农业政策方面积累了丰富的实践经验，这对于中国低碳农业发展而言大有裨益。鉴于此，本文全面梳理欧洲国家低碳农业的发展概况、系统总结欧洲国家低碳农业政策的实践经验。在此基础上，通过分析中国低碳农业的发展现状及存在的问题，凝练出可供中国低碳农业发展的政策启示，以期为中国探索符合国情的低碳农业发展道路提供参考。关键词：低碳经济；低碳农业；欧洲；实践经验；政策启示：引言近年来，全球人口数量持续上涨，经济发展水平飞速提升，在改变人们的生活方式与生产方式的同时，也带来了能源消耗过度、环境污染、气候变暖等现象，不仅降低了人们的生活质量而且严重威胁到人类社会的可持续发展。为了应对这些严峻挑战，“低碳经济 ”应运而生，并日益成为备受瞩目的社会焦点（杜受祜，；郑恒和李悦，）。随着 “低碳 ”概念深入到千家万户，低碳农业也越来越盛行。当前，学术界并未对低碳经济和低碳农业的概念进行精确界定。结合已往论述，低碳经济可以概括为，具有 “低能耗、低排放、低污染、高效益、高效率 ”（简称 “三低两高 ”）特征的可持续经济发展方式（李昌碧，），而且集中体现为：节约性、环保性、安全性、高效性、和谐性，其核心在于能源技术创新、制度创新和人类生存发展观念的相应转变，而目标则在于减缓气候变暖和实现经济社会的可持续发展（许广月，）。作为低碳经济的重要实现形式，低碳农业可以理解为，强调通过技术创新、制度创新、产业转型、农业新能源开发利用等多种手段，尽可能地减少农业生产过程中的能源消耗和碳排放量，实现农业生产发展和生态环境保护互利双赢的绿色、可持续农业发展模式（杜受祜，；张莉侠和曹黎明，；梁龙等，）。作为世界温室气体排放大国，中国也在逐步摒弃传统的经济发展模式，开始向 “低碳经济 ”转型。年，中国政府公布的中国应对气候变化国家方案要求，到年单位国内生产总值二氧化碳排放量比年下降。年月国务院讨论通过的 “十二五 ”控制温室气体排放工作方案明确提出，到年实现单位国内生产总值二氧化碳排放量下降的目标。 “低碳经济 ”已经成为中国未来经济的重要发展战略。农业作为国民经济的基础产业，一直是温室气体排放的 “大户 ”。随着中国农业现代化进程的不断加快，农业碳排放量仍处于不断增长态势，国家统计局公布的数据显示，中国农业碳排放量每年增长，截至年农业碳排放量已经达到亿（舒畅和乔娟，）。由此可见，减少农业碳排放量、走低碳农业发展道路已经刻不容缓。欧洲国家经济相对发达，农业发展也处于世界领先地位。英国、法国等国家最先意识到发展低碳农业的重要性。早在年，欧盟就首次在欧盟共同农业政策中提出了低碳农业的相关环境保护策略。经历了数十年的不断摸索，欧洲国家在低碳农业发展领域取得了不小的成就，尤其在低碳农业政策制定层面积累了丰富的实践经验，这对于中国低碳农业发展具有极大的借鉴价值。鉴于此，本文将全面梳理欧洲国家低碳农业的发展概况、系统总结欧洲国家低碳农业政策的实践经验。在此基础上，通过分析中国低碳农业的发展现状及存在的问题，凝练出可供中国低碳农业发展的政策启示，以期为中国探索符合国情的低碳农业发展道路提供参考。欧洲低碳农业政策的发展概况欧洲国家大多于世纪初进入工业文明、城市文明时代，经济发展过程中也早已经历了高能耗、高污染、高排放的 “高碳 ”经济时代，社会各界对于 “低碳 ”概念往往更易接受。低碳农业作为低碳经济在农业领域的重要衍生物，在欧洲国家早已深入人心，各国政府也积极实施低碳农业政策（田云，）。年，联合国制定了联合国气候变化框架公约，此后欧盟便积极展开行动，在联合国气候变化框架公约约束下开始农业环境治理。年，欧盟在首次欧盟共同农业政策中，明确提出了低碳农业的相关环境保护策略，对退耕还林农户给予了一定的政策补偿。其中的农业环境法则对低碳农业发展提出了相应的规范措施，并对环保饲料、牛羊面积承载量等给予补贴（舒畅和乔娟，）。年，欧盟共同农业政策中对农场管理及土地管理提出了相应的环境要求，重点强调金融信贷支持，为农业生产者创建良好的农业政策环境条件。具体而言，英国、法国、德国等也都在积极践行欧盟的相关政策措施，推动低碳农业发展（，）。（）英国。早在年，英国就发布了气候变化纲领，设定了到年减排万二氧化碳的目标。在年，英国政府又发布了第一份能源白皮书我们能源的未来：创建低碳经济，除了概述英国未来年的能源政策外，还提出了到年英国二氧化碳排放量将削减的目标。英国政府提出的 “低碳经济 ”发展理念对传统经济模式提出了挑战，低碳经济作为一种新型的经济发展模式开始受到世界各国的广泛关注。此后，英国又陆续发布了多项政策举措，对低碳农业政策给予了较高的关注。其中，在农业生产方面，英国大力推行有机农业，减少农业生产和加工能耗以及对化肥的使用；在农产品消费方面，对所售农产品贴上绿标签，以显示其生产与运送产品产生的碳足迹等。（）法国。早在世纪年代，法国政府就开始制定环境保护政策，并设立了自然和环境保护部。据统计，法国人均温室气体排放量比欧洲平均水平低左右。年，法国制定了可持续发展国家战略计划，进一步将环境保护提升为国家战略；年，法国通过了以发展低碳经济为核心的新环境保护法草案，对气候、农业等众多领域做了新的部署（漆雁斌等，）。在低碳农业方面，法国积极发展生态农业，年，法国政府颁布了生态农业年规划，从设立生态基金、提供免税待遇、加强技术扶持等方面促进生态农业发展。年，法国又决定进一步对生态农业实行税收减免政策。此外，法国还针对低碳农业问题出台了农业手册，在应对自然环境恶化和资源枯竭、推进生态农业发展方面取得了显著成效。（）德国。作为欧洲经济的领头羊，德国在能源开发和环境保护等方面处于世界领先地位。德国是欧洲国家当中低碳经济建设法律体系最完善的国家之一。早在世纪年代，德国就开始制定环境规划方案，包括联邦控制大气排放法废弃物处理法等环境法案。年又颁布了可再生能源法，随后数十年，可再生能源法历经多次修订，从年的项条款到年的项条款，成为可再生能源立法领域的典范之一（张春敏和刁振飞，）。具体到低碳农业方面，从世纪年代开始，德国就开始支持工业原料作物开发，每年都会拨巨款用于发展种植可替代矿物资源的工业原料作物。年，德国颁布了二氧化碳捕捉和封存法案，进一步将法律法规具体到作物种植领域。当前欧洲的低碳农业政策主要是以欧盟共同农业政策为中心，各个成员国的农业环境法令严格按照欧盟低碳农业的发展总要求，经过近年的治理，欧洲的低碳农业发展取得了鲜明的发展成效。截至年，欧洲国家的二氧化氮排放量与年相比下降了近，二氧化氮的利用率由原来的提升至，甲烷排放量下降了左右，农业生产活动中碳排放量下降了。近年来，欧洲各国还在加快新能源技术的开发，能源消耗量不断降低，温室气体排放量减少了近亿。除此之外，欧洲各国力主推行农业补贴政策，使得农业生产者的环保意识有所增强，不仅广泛参与到低碳农业发展进程中，而且积极使用新能源，为耕地保护、生态环境改善做出了重要贡献。欧洲低碳农业政策的实践经验科学规划、制定减排目标当前，绝大多数欧洲国家都将低碳农业发展作为社会经济发展的重中之重，并坚持因地制宜，从全局、长远角度开展规划。在规划当中，各国均设定了合理可行、可量化的减排指标。年，英国提出了低碳转型发展规划白皮书，明确提出到年实现农业废气物温室气体排放量降低（魏博洋等，）。基于低碳减排目标要求，英国不仅成立了碳基金，而且还开征气候变化税，制定了气候变化协议等。与之相似，法国也制定了环境保护草案，提出要充分发展生态农业，降低农业温室气体排放量，力争到年将生态农业的比重提升至，到年能够达到（张春敏和刁振飞，）。作为欧盟的核心成员国，德国严格遵循欧盟生态农业条例，并通过构建完善的法律框架体系，推动低碳农业政策。年，德国提出了能源与气候一揽子计划（计划），计划通过项关键事项和项法规的修订，提出年的温室气体排放量要比年排放量降低。在科学规划和减排目标的推动之下，以英国、法国和德国为首的欧洲国家正在不断推动低碳农业发展。完善的财政支持与补贴减免政策除了宏观战略的规划引导之外，欧洲各国政府还通过积极的财政支持与补贴减免政策推进低碳农业发展。（）以英国为例，年英国政府在清洁能源的研发上直接投资亿英镑（英镑约合元人民币，），而在年，英国制定的低碳转型计划明确指出，要继续支持可再生能源研发。不仅如此，英国还在年开征气候变化税，因气候变化税的实施，英国每年减少碳排放量高达万。此外，英国还对农场周边的河道、树木等进行保护并给予农民补贴。农业生产者在农业活动中若减少氮肥使用量，那么政府则会按比例给予相应的补偿；若不使用氮肥，将实施大额度补贴。与此同时，还通过多种政策鼓励农户实施保护性耕作。（）法国方面，年法国推出可再生能源投资计划，提供亿欧元支持可再生能源以及生物质燃料技术领域的研发工作。法国还在年设立了节能担保基金。不仅如此，还推进了生态基金，通过提供免税待遇推进农业向低碳方向转型。（）从德国来看，德国于年开始开征生态税，以改善生态环境、推进可持续发展战略。同样，自世纪年代开始，德国就开始制定政策鼓励种植工业原料作物，并通过财政予以扶持。德国政府还建立了农业碳交易机制，农民可以通过降低农田碳排放量赢得国家许可，获得一定的补贴。此外，德国还在坚持 “气候保护高技术战略 ”，计划投入亿欧元研发气候保护技术。规范农业生产、重视技术创新除了进行科学规划外，欧洲国家还在农业生产环节进行了具体的规范与引导，主要表现在，欧洲国家注重农业生产中的规范化、重视技术创新在农业生产的重要作用。早在世纪年代，法国就开始注重农业与生态的协调发展，经历了几十年的发展，法国在农业生产环节的规定极为细化。年，法国出台了农业手册，对农业生产的各个环节均进行了详细的说明，包括农药、肥料、种子等均提出了严格的要求。不仅如此，农业手册还强调了农业市场的规范化发展，对市场上的农药产品进行全面的审核、考察，对不合格产品进行严格整治。此外，英国、德国也开始关注农业生产环节的低碳发展，如英国对养殖环节当中牲畜及其粪便的管理做出了明确的说明；德国在化肥、农药以及除草剂等使用上做出了明确规定等。作为世界工业强国，德国在农业技术方面处于世界领先地位。一直以来，德国都非常重视现代科技对低碳农业的推动作用。在德国，遥感技术、生物技术等广泛用于农业生产，高新技术的应用极大地提升了德国的农业经济效益，也推动了德国低碳农业的发展。从世纪年代开始，德国就开始支持工业原料作物开发，德国政府每年在工业原料作物种植业项目中投入亿欧元，支持该技术的创新发展，建立了专门的生物质能源中心，使低碳技术得到了前所未有的发展（，）。英国则注重厌氧技术的开发，强调对废气、垃圾等的综合利用，在低碳技术研发如风能、太阳能等方面投入了大量的资金支持（，）。世纪年代的部分欧洲国家实施了免耕法、少耕法，强调降低农地耕作幅度，采取保护性耕作政策，改善土壤质量，降低二氧化碳排放量，支持低碳农业发展。中国低碳农业的发展现状及问题中国是农业大国，同时也是温室气体排放大国（图）。与国外相比，中国对低碳经济的重视相对较晚，年的两会上，吴晓青政协委员提出了低碳经济议题，年，胡锦涛主席在联合国气候变化峰会上做出承诺，要坚持走低碳经济发展道路。年年底召开的根本哈根会议，中国才开始真正将低碳经济推向台前，温家宝总理郑重承诺，中国延缓二氧化碳排放量，到年中国单位国内生产总值二氧化碳排放量要比年降低。农业在排放温室气体的同时，又是一个巨大的碳汇系统（秦军，）。因此，低碳经济发展过程中，发展低碳农业占据着举足轻重的地位（许广月，）。然而，由于中国对低碳农业重视实践较晚，目前农业碳排放量仍然呈增长态势，由此可见中国发展低碳农业的必要性与紧迫性。这不仅是农业生态20072006200520042003200220012000199919984%643.383%267.562%957.92%864.212%295.972%257.772%157.772%123.152%107.432%100.825%0004%5004%0003%5003%0002%5002%0001%5001%000年份农业碳排放总量（万t）图年中国农业碳排放总量资料来源：中国科学院可持续发展战略研究组年中国可持续发展战略报告探索中国特色低碳道路，科学出版社，年。化、现代化发展的必然要求，更是中国构建资源节约型、环境友好型社会，坚持可持续发展战略的必然抉择。当前，低碳农业在中国社会各界已经达成一定的共识，政府已经开始实施多项举措力求推进低碳农业发展。从当前中国低碳农业发展的现状而言，以下几个方面的问题亟待重视。（）传统 “高碳农业 ”生产方式短期内积重难返。长期以来，中国 “高碳农业 ”的生产模式是“高能耗、高排放、高污染 ”的 “三高 ”农业，既不节约资源、能源，还会对环境造成污染。随着全社会生态环保意识的增强，农民也逐步意识到 “高碳农业 ”生产带来的危害，意识到发展低碳农业的重要性，但短时间内中国的农业生产方式很难得到转变。尤为值得关注的是，发展低碳农业需要高素质的农民，然而中国各个农业大省的农民往往以外出务工为主，留守农村的劳动力呈现老弱妇孺化，年龄偏大、素质不高、技术能力偏低、利用新技术获取信息的能力不强。这也导致传统的 “高碳农业 ”生产局面短期内恐难以逆转。此外，中国农业生产普遍是分散经营、自主经营的小农经济模式，部分农民农业并非主业，往往坚持 “成本最小化 ”开展农业生产，加之部分推广低碳农业的相关产品定价偏高，使用这些产品短期内利益可能受损，这样一来，农民很可能因偏重短期利益、忽视长远利益而仍然维持传统的农业生产模式。（）低碳农业技术研发、服务体系薄弱。低碳农业是一个复杂的系统工程，坚持技术创新、努力构建完整的低碳技术体系是推进低碳农业的 “强心剂 ”。就目前情况而言，中国低碳技术研发体系薄弱，低碳农业技术涉及农学、生态学、环境科学、气象学等诸多学科，许多关键性技术需要多学科的支持方能奏效，而目前缺乏对低碳农业深入、系统的研究，缺乏多学科之间的相互配合，难以形成完整的低碳农业技术研发体系。进一步来看，中国低碳技术服务体系同样亟待完善，就发展低碳农业而言，技术与服务往往同等重要。目前，农业技术服务体系滞后，无法适应低碳农业的发展需求。此外，由于低碳技术应用受到农业基础设施、农业资金投入与人力资本投入等多种限制，导致低碳农业技术（如固氮技术、秸秆肥料技术等）难以在农村地区顺利推广、普及。（）政府扶持力度不足、监督管理缺位。虽然低碳农业的环境与社会效益俱佳，但由于缺乏科学合理的补偿机制与奖惩机制，其外部性所带来的成本增加完全由农民承担，因此，在没有政府引导和资金扶持的情况下，低碳农业推广仍会举步维艰。当前，部分地区对低碳农业的支持仍然停留在文件层面、口号层面，尤其缺乏主动的担当意识。直接的结果就是，中国农业基础设施建设依然落后，农业综合开发、土地整理进展迟缓，农肥无害化处理设施不足等。除此之外，政府在低碳农产品及市场运作层面管理与监督政策的缺失，也对低碳农业发展产生了不利影响。欧洲低碳农业政策实践经验对中国的启示政府引导、扶持，法律法规保驾护航基于欧洲国家低碳经济的实践经验，必须充分发挥政府的引导力量，通过政策法规及相关制度的建立，推动低碳农业发展，为社会经济发展注入新的时代动力。要根据中国的发展实际，制定相应的低碳农业政策目标，加强全社会对节能减排及环保问题的认识。当前，中国正处于经济发展的上升期，农副产品需求量逐年增长，为了确保食品安全，满足人们的物质生活需求，要明确划定农业碳排放底线，降低农业生产污染与能源消耗，进而对生态环境起到保护作用。低碳农业的主要目标是，减少农业生产环节中二氧化碳和其他温室气体的排放，要求在农产品生产、加工和销售环节中减少和杜绝有害物质使用，注重农业生产过程中物质能量减量化，强调生物有机肥替代化学肥料等，注重节能减排。进一步健全、完善多元化的减排政策要对当前的农业减排政策进行完善，制定具体的保护性耕作与规模化生产策略，加强清洁能源生产，各个部门各司其职，加强监管。政府必须给予相应的政策补贴或税收优惠等，降低低碳农业投入成本，鼓励农业生产者积极转变传统的农业生产方式。技术在低碳农业发展中有着极为重要的作用，作为政府部门，要加大财政资金支持力度，加强对低碳农业生产技术的研发，为低碳农业发展提供必要的技术支持。不仅如此，要实施多元化农业减排补贴政策，充分利用政策工具，发挥政府职能，制定农业节能减排补贴政策，政府部门要加大对低碳农业生产的投入力度，为农户提供补贴，鼓励农户参与到低碳农业生产活动中，增强社会资本的参与性。除此之外，还可以建立低碳农业试点，在重点农业生产区域实施低碳农业政策，规范生产，将低碳农业贯穿到生产、加工、运输等各个环节，确保低碳农业各项工作的充分落实。着力构建低碳农业生产体系要加强低碳农业技术的研发与推广，积极构建和完善低碳农业的生产体系，具体包括对种植业、养殖业的低碳化改革，积极推动本地消费，减少长距离运输，实现农产品运销环节的低碳化；强化低碳农业技术的研发与推广，整合农业清洁能源技术、重视土肥低碳技术、开发林草增汇技术，改革和完善农业技术推广体系。尤其需要引起重视的是，农民是发展低碳农业的主体，是农业技术的实施者，因此，要加强对农民发展低碳农业的技能培训，大力宣传、推广低碳农业相关知识，倡导发展低碳农业。参考文献杜受祜，低碳农业：潜力巨大的低碳经济领域农村经济（）：黄敏，朱臻，欧盟低碳农业实践探讨以良好农业规范（）为例世界农业（）：李昌碧，我国低碳农业发展的主要路径与制度安排武汉：武汉理工大学梁龙，杜章留，吴文良，等，北京现代都市低碳农业的前景与策略中国人口资源与环境（）：漆雁斌，等，农业低碳发展：机制、困境、模式与制度设计北京：中国农业出版社秦军，低碳农业发展的障碍、模式及对策西北农林科技大学学报（社会科学版）（）：舒畅，乔娟，欧美低碳农业政策体系的发展以及对中国的启示农村经济，（）：田云，中国低碳农业发展：生产效率、空间差异与影响因素研究武汉：华中农业大学魏博洋，张严冰，王朝，中国低碳农业的制约因素与发展策略研究世界农业（）：许广月，中国低碳农业发展研究经济学家（）：张春敏，刁振飞，低碳农业的国际经验及对中国西部地区的启示世界农业（）：张莉侠，曹黎明，中国低碳农业发展现状与对策探讨经济问题探索（）：郑恒，李跃，低碳农业发展模式探析农业经济问题，（）：，，，，，（）：，，：？，（）：（责任编辑段丽君）櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒櫒毃毃毃毃下期要目视角下农业国内保护水平测度指标的比较研究郭丽楠徐明田志宏美国农业化肥非点源污染治理对中国的启示赵学娇董敏徐会勇等普惠金融、赋权转向与制度实践以金融发展权为视角李长健孙富博法国香槟酒地理标志保护及其对中国茶叶区域品牌管理的启示陈富桥胡林英张菲瑞典、挪威与俄罗斯国马铃薯的生产消费及对中国推进马铃薯主食产业化的启示王秀丽王小虎基于 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