农业节水灌溉国别经验对比分析

农业节水灌溉国别（1.中国农业科学院农业经济与发展研究所北京 100081；2.东兴证券笮蔡鸿毅1热点聚焦：引言农田水利建设是国家为加强农业基础设施，提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全的战略举措。近年来，国家重点推进农田水利设施基础建设，尤其是节水灌溉农业的建设。年月日中国颁布的中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定，首次将水利设施建设定为中央号文件的主题，定调未来年水利设施建设投资额将不低于万亿元。但经过多年的发展，中国喷灌、微灌等农业节水面积较欧美等发达国家普及率依然较低，节水灌溉建设依然落后。年中国农田灌溉面积达到万，但其中喷灌、微灌面积仅万，所占比例为，而发达国家如美国该比例达、西班牙达，以色列更是达到了以上。同时，在农田水利建设和管理上还面临投入机制不完善、建设和管理不规范、建后管护机制不健全等问题。年中央将推进农业供给侧改革作为农村经济工作的重点，其中加强高标准农田的建设及推进农业绿色生产更是中央号文件及政府工作报告强调的重中之重。按照规划 “十三五 ”期间规划至少新建高效节水农田万（亿亩），推广水肥一体化面积万（亿亩）。因此，改革和创新农业节水灌溉建设和管理体制机制的任务非常迫切，有必要借鉴发达国家过去和现在农业节水灌溉建设和管理方面的经验。当前，一些发达国家经过多年的发展，在农业节水灌溉建设和管理% % % % % 17郾12（总464）经验对比分析股份有限公司研究所北京 100033）程诗月2刘合光1基金项目：国家自然科学基金项目（），中国农业科学院科技创新工程（）。作者简介：蔡鸿毅（），男，广东肇庆人，硕士，研究方向：农产品贸易。通讯作者：刘合光（），男，湖北阳新人，博士，研究员，研究方向：农业经济理论与政策、农产品贸易。方面，建立了一套较为完善的体系。这些国家与中国在自然、政治、社会、经济等方面有一些差别，哪些经验做法是中国可以借鉴的，需要结合国情差异进行分析。因此，开展国内外农业节水灌溉建设和管理对比研究，有选择地、因地制宜地吸取成功经验，将有助于提高中国农业节水灌溉建设和管理水平。国外农业节水灌溉经验总结西班牙农业节水灌溉建设经验年西班牙人均水资源量达。西班牙水资源亦存在与中国类似的问题，如经济布局不均衡、人口分布不匹配等。西班牙人口、工业和种植业主要集中在水资源较为缺乏的中部高原和沿地中海地区。西班牙农业节水灌溉设施基本情况年西班牙灌溉面积约为万，占耕地面积的，是欧盟第一大灌溉国。虽然灌溉面积所占比例并不大，但灌溉土地上的农作物产量约占农业总产量的，可见灌溉在西班牙农业经济及现代化过程中的重要作用。近几年，通过灌溉设施升级改造，地面灌溉所占比例进一步降低，滴灌面积发展迅速，喷灌面积略有减少。年地面灌溉、喷灌、滴灌的面积分别为万、万和万，滴灌面积占灌溉面积的、喷灌面积占灌溉面积的，两者合计占灌溉面积的，可见西班牙现代灌溉技术应用非常普遍。另外，为了振兴农业，解决水资源供需矛盾，西班牙政府启动了一系列提高农业生产效率，发展现代灌溉的灌区改造计划，由政府和民间组织共同投资对老灌区进行改造，管道输水代替传统水渠，将地面灌溉技术改造为机械化灌溉技术，大田作物采用喷灌技术，蔬菜、果树等经济作物采用微灌技术。通过几十年的改造，全国相当一部分灌区已普及现代灌溉技术。西班牙农业节水灌溉管理体制情况西班牙农业节水灌溉管理体制方面采取中央与地方适当分权，政府与民间组织、政府各部门之间合理分工的形式。政府主要负责农业节水灌溉政策制定，实施具体节水灌溉建设工程，监督、指导大型水源工程、骨干输水工程的建设和管理；民间组织用水户协会的主要职责是负责灌区工程的建设和管理。在中央和地方农田水利事权划分上，西班牙宪法规定，“自治区具体负责不跨区河流流域内灌溉水利工程的规划和实施，即使当工程被认为涉及共同利益会受到国家干预时 ”，“自治区享有管理农业事务的专有权 ”。自治条例规定，“对于不跨区的河流，自治区对用水、渠道建设和灌溉方面的% % % % % 17郾12（总464）事务享有完全排他的管辖权 ”。同时，针对跨自治区的流域管理，水法规定，“对于跨自治区的流域，自治区项目将被包括在流域管理规划中，且规划必须由中央政府审批 ”。西班牙农业节水灌溉投入机制情况西班牙农业灌溉有很长的历史，灌溉设施建设投入主体多元化，投入主体主要有欧盟、西班牙政府、自治区政府以及私人。年，西班牙制定了国家灌溉规划（），由中央和自治区政府共同执行，主要用于发展灌溉面积和灌溉系统的现代化改造。该规划将用年时间，巩固和改善万灌溉面积，平均每公顷投资欧元。一般，投资的由中央政府承担，来自欧盟农业指导和保障基金，另外由各自治区承担，一般用水户承担，具体承担比例各自治区有所不同。西班牙国家灌溉规划将优先展开老化重点工程改造和升级田间工程现代化技术。逐渐减少新建大型灌溉工程，将原有传统粗放的扩张型发展路径转变为以工程科技含量的技术升级为主。因此，公共投资主要投向水源保护、取水工程和输配水管网系统改造、渠道防渗技术和田间灌溉系统技术升级等。以阿拉贡地区为例，西班牙国家灌溉规划提出，阿拉贡灌溉总面积的要完成灌溉渠道混凝土衬砌，将万耕地的地面灌溉改造为加压灌溉。同时投资规模达到亿欧元，其中，私人投资亿欧元、公共投资亿欧元。美国农业节水灌溉发展状况美国农业灌溉发展概况美国是个新兴国家，大规模建设灌溉工程不超过年。美国农田灌溉面积经历了一个从快速增长逐渐走向稳定的过程。美国西部属干旱、半干旱地区，年均降水量在左右，少的只有几十毫米，但却是全国农业灌溉最集中的地区，也是全国粮食的主产区。年美国灌溉面积达万，约占耕地面积的。美国约灌溉面积位于西部个州，因而西部灌溉发展基本上代表了美国农业灌溉的主要成就。美国农业灌溉方式主要有地面灌溉、喷灌和微灌。地面灌溉以沟灌为主，约占地面灌溉的以上，主要应用于果树、棉花、蔬菜等行棵型种植作物。大部分地面灌溉采用管道输水，直送沟、畦。通过激光平地、脉冲灌水、尾水回收利用等技术提高水利用率。世纪年代，美国开始发展喷微灌，年喷微灌面积约占灌溉面积的，到年约占，年喷微灌面积约占。美国还重视利用处理过的污水进行灌溉，在全美国个州中，有个州进行污水灌溉，污水回用量达万，其中用于农业和园林灌溉、用于地下水回灌等。美国农业节水灌溉技术推广服务体系美国农业节水灌溉技术推广体系完备，由联邦农业部推广局、州推广站、地方推广机构个层次组成。农业推广体系核心是州推广站，州推广站站长一般由州立大学农学院院长兼任，其最大好处和特点在于紧紧连接了农业教育、科研和推广三者密切的关系。地方推广机构隶属于州推广站的派出机构，接受州推广站的监督和技术指导，地方农业推广工作由地方农业推广办公室以及地方推广理事会共同承担。个层次的农业推广机构通过层层连接，构成一个完整的国家自上而下的农业推广体系。在农业科学技术的推广上，政府的职责是宣传、示范、引导农民，促使他们节约用水和保护环境，至于农民具体采用不采用或采用哪一种灌水方法，由农民自己决定。农业部自然资源保护局在全美国各地有多个从事农业节水灌溉的试验站。试验站分别建立节水灌溉示范区，并通过日常观测试验，从而逐步改良各种灌水技术、方法，并免费为周边农户提供各种信息、技术服务以及专题培训讲座，从而引导农民自觉地采用先进的灌水技术。各地还有农业灌溉技术咨询公司，为农民进行技术服务，包括为农民搞灌溉设计、提供设备信息、指导栽培技术、监测土壤含水量、指导喷滴灌操作等。此外，政府组织还向农民提供农业气象服务。美国农业部研究局在科罗拉多州的示范教育研究中心建有一个气象信息系统网络，固定每天后半夜时自动收集分布在全州个气象站的气象、土壤等信息，并通过网络送到农民用户端，第二天清晨农民在家中即可了解排水灌水的有关指导信息资料。美国农田水利管理体制美国农田水利管理体制按照分权原则，联邦政府与州政府适当分权，同时政府与政府之间、政府% % % % % 17郾12（总464）与民间组织之间合理分工。联邦政府主要负责农田水利的政策出台，以及对于大规模的水源、输水工程给予适当的监督和指导，并对其建设和管理负责；民间组织或者私人性质灌区则由该区域的灌区管理会进行建设和管理。美国联邦政府负责农业供水和灌溉的部门主要是垦务局（）、农业部自然资源保护局（）以及陆军工程兵团（）。垦务局主要负责以灌溉功能为主的水利工程建设和管理，共管理多座水库，储水量超过亿，灌溉面积达万；农业部自然资源保护局主要负责水土保持、灌溉排水及小流域综合治理等工作；陆军工程兵团主要承担整治河道、大型水电站建设等。与中国设立大中型灌区官方管理机构不同，美国灌区管理机构是由用水户自发建立的非营利性组织，同时具备法人地位，与西班牙的农民用水户协会类似。灌区实行企业化管理，董事一般由用水户通过民主选举产生。董事会是灌区最高决策机构，同时实行总经理聘任制，再由总经理聘任管辖各部门的经理与雇员。灌区内部实行 “自负盈亏，保本运行 ”，提供农户的供水价格由供水成本自由决定。同时在用水过程中，董事会根据各个农户农地规模大小、距离水源远近及用水习惯，制定一套用水权、用水量的优先等级。美国农田水利投入机制世纪以前，美国水资源开发及投资大多由地方或农民自行筹措，但随后因工程投资额巨大，联邦政府逐渐担负起较多的水资源开发职责。联邦政府参与水资源开发的主要原因还有推行西部开发与安居政策，增加地方就业机会，刺激经济发展，以及保护和提高环境质量等。美国农田水利建设投资主体呈现多元化趋势，其中不但包括美国政府中与农业水利灌溉基础设施建设相关的几个职能部门（垦务局、农业部自然环境保护局、陆军工程兵团等），还包括州和地方的水资源管理机构，以及企业和个人。大型灌溉工程水源或骨干灌溉网络通常由联邦和州政府投资建设和管理，由用水户投资建设灌区设施。垦务局在联邦灌溉工程建设投资中占主导地位。不同性质的节水项目，各级政府投资比例也不同（表）。年批准的水资源开发法规定农业供水工程融资中，联邦政府占、州及地方政府占。按照年垦务法的规定，联邦政府对灌溉供水工程的投资不是无偿的，原则上需要用水户偿还。日本农田水利发展状况日本农田水利设施基本情况日本政府历来重视粮食生产及农业水利灌溉。年日本的耕地面积约为万，其中水田约占、旱田约占。耕地灌溉面积约万，占耕地面积的。农业节水灌溉基础设施完善，旱田仅有建有灌溉设施，且主要用于灌溉蔬菜和果树，其余为种植麦、豆、饲料等。日本由于土地有限，因此日本非常重视发展管道输水，其节水灌溉管道输水效率高、占地少、易管理。在世纪年代从美国引进喷灌技术，并逐渐形成了具有日本特色的以喷灌为主体的旱地灌溉事业。在旱地灌溉面积中，喷微灌占以上，微灌大多在塑料大棚等保护地和花卉种植业上使用。另外在世纪年代，日本开始普及使用管道取代斗农渠，年代末开始建设大口径输水管道。全国约有的田间灌溉工程实现了管道化，并且管网的自动化、半自动化给水控制设备也较完善。表年美国各级政府在不同节水项目中的融资比重单位：项目名称防洪工程水力发电城镇供水工程农业供水工程旅游自来水厂改善野生动物生存环境恢复湖泊河岸冲蚀联邦政府州及地方政府数据来源：美国水利部，。日本农田水利管理体制日本农田水利的管理体制按照分工的形式，即中央政府适当与地方政府分权而治理，政府部门与民间组织合理安排各自负责的板块。中央政府主% % % % % 17郾12（总464）要工作包括出台相关农田水利政策、并依法实施，同时对国内重大的水源和输水骨干工程建设及管理方面给予监督、改良和指导。因此，农田水利项目的规模和重要性便决定中央和地方政府在管理职责上的先后性，而农户协会等民间组织一般对较小规模的水利灌溉工程或者农地整改项目负责及建后运行管理。日本农民参与农田水利管理的最主要方式是“土地改良区 ”。土地改良区由土地改良法出台设立，其实际上包括一定区域内农户自发性组成的共同体，性质上和中国的合作社类似，其主要职责为建设相关农业节水灌溉的设施以及管理农地，同时也会管理农业用水方面的问题。土地改良区最高决策机构为 “总会 ”，同时设有理事会和监事会，改良区成员奉行 “一人一票 ”制，监事和理事任期均为年。根据当地实际情况，理事会下还可以设置各种专业委员会，如换地、定价、建设、排水等。近年来，日本大力发展土地改良区，较小的土地改良区逐渐被合并，截至年，全日本共有个土地改良区，总面积达到万，平均面积为，土地改良区面积占总耕地面积的，占农田灌溉面积的近。日本农田水利投入体制日本在农田水利设施建设投入方面，一直以中央与地方政府投入的资金占主导地位。日本农林水产省、地方政府、农协根据农田水利建设项目的规模以及施工难易程度，将工程分为 “国营项目 ”“地方政府项目 ”“团体项目 ”，其节水排灌项目建设费按照土地改良法中规定，国家、地方政府以及土地改良区按照一定比例分担（表）。土地改良区承担的费用可以申请国家成立的 “农林渔业金融公库 ”，一般农户承担费用可以在年内清还。表土地改良项目中各建设主体投入承担比例单位：各项事业国家都道府县市町村农户国营灌溉排水事业县营灌溉排水事业团体营（村落型综合建设事业）数据来源：日本农林水产省。随着日本农田水利设施基本完善，加之农业经济结构趋于稳定，近年来日本政府在农田水利设施建设方面重点对原有的设施进行更新换代。年，政府对农业基础建设投资减少了，虽然农田水利基础设施资金投入下降，但其在农业总投入中却是提高的，反应农田水利在农村经济中的重要性地位（表）。表农业农村建设年度预算变化单位：亿日元年度总预算其中水利设施的更新改造等农地整备农村生活环境整备农地防灾注：日元约合元人民币，。数据来源：日本农林水产省。国内外农业节水灌溉（农田水利）建设和管理对比分析国内外农业节水灌溉（农田水利）建设和管理体制对比见表。国内外农业节水灌溉（农田水利）事权划分做法对比分析从国外经验看，不管是联邦制国家还是单一制国家，只要是法治国家，中央和地方的事权划分都是比较清晰的。而且世界各国越来越认识到农田水利对于国家粮食安全、农村生活和生态环境的重要性，西班牙、美国、日本等国家中央政府对农田水利的事权有向下延伸、责任范围扩大的趋势。同为单一制国家的日本，农田水利对其非常重要，国家特别是中央政府在农田水利指导和投入中起到了决定性作用，中央及地方各级政府根据农田水利工程规模确定建设主体和管理主体。而中国中央与地方政府之间的农田水利权责缺乏明确分工，中央与地方政府之间关系一般通过行政手段调整。与联邦国家、单一制国家不一样，中国中央政府与地方政府属于上下级的关系，对于农田水利建设与管理，中央政府不参与具体工程建设，而是主要提供政策、规划、标准与指导，工程事权由地方政府负责，不像美国有垦务局主要负责灌溉工程的建设与维运，亦不像日本有土地改良 “国营项目 ”。在农田水利资金投入方面，虽然年水利% % % % % 17郾12（总464）表国内外农业节水灌溉（农田水利）建设和管理体制对比中国西班牙美国日本农田水利事权划分中央负责对农田水利统一指导，制定发展规划，地方政府具体组织实施和运行管理跨区灌溉工程建设及全国性灌溉发展政策规划由中央政府负责西部地区大型灌溉工程的水源工程及骨干输水系统由联邦（垦务局）开发和管理，其他工程由地方政府和个人经营根据农田水利规模，明确建设、管理和投入等方面中央和地方事权划分农田水利部门职能划分水利部门负责农田水利政策、规划和技术指导，项目建设和投入涉及较多部门水利、农业、环境等业务统一由一个部门负责垦务局负责西部重大灌溉工程开发和管理，农场灌溉技术推广由农业部负责水资源开发、管理、防洪为主的工程由国土交通省负责，农业灌排事务由农林水产省负责农田水利投入机制骨干工程改造实际上由各级政府无偿投入；田间工程中央及地方各级政府、农民共同负担，负担比例不确定，一般中央承担，农民负担以下；政府投入作为无偿补助灌区工程改造由欧盟及各级政府、农户共同承担，农户承担左右；私人（包括用水户协会）工程建设由私人承担水源及骨干输水工程联邦和地方政府投入比例根据工程功能有明确规定，并向用水户回收部分投资；灌区内灌排工程由用水户负担，政府提供优惠贷款大型水源和骨干输水工程由政府无偿投入；农田水利工程根据规模大小，分别确定由中央、地方政府和农户投入比例，政府投入作为无偿补助，农户一般负担；工程运行维护政府给予左右补助部出台关于深化水利改革的指导意见，明确提出“中央负责国家水安全战略及重大水利规划、政策、标准的制定，地方政府负责区域水利建设项目、水利社会管理和公共服务 ”，但由于财政与事权不匹配，地方政府疏于重视，事实上中央财政投入起到主导决策的作用，对于农田水利的事权划分仍然不明确。国内外农业节水灌溉（农田水利）投入机制对比分析美国、日本等国农田水利投入机制以法为据，各级政府职责明确。美国水资源开发法明确规定，“农业供水工程投资联邦政府占，州、地方政府占”。灌区工程投入则由灌区管理机构或农户自发融资设立，政府提供免息贷款。同时美国、西班牙等国家政府资金投入与市场融资相结合机制较为成熟。联邦或州政府在兴建大型水利工程时还积极吸引社会资本进入，一般工程既有灌溉节水功能，又有城市供水、发电等功能，投资者可以通过相关业务收取回报。而与美国、西班牙相比，日本政府对于农田水利设施投入力度更大。土地改良法及土地改良法施行令则明确，根据农田水利项目规模不同，中央政府相应负担不同的财政支出，一般不低于。日本政府对于土地改良区的建设投入一般不计投资成本，农户负担投入费用，且可获得国家农林渔业金融公库的低息贷款。日本还对土地改良区的运行维护提供一定补贴，每年在土地改良区维护支出中政府补贴一般占。从投资比例及投入偿还角度来看，中国政府在大型农田水利设施投入比例超过美国、西班牙，但不及日本。目前，中国大中型灌溉水利设施及更新换代工程由政府投入，农户通过缴纳水费收回部分成本，但农业水价不及供水成本的，因此水费不足以弥补工程投入及维护成本，可以认为中国对于大中型灌区工程投入属于无偿支出。从投资比例来看，中国政府在小型农田水利工程中承担比例超过美国、西班牙，与日本相当。而小型农田水利运行维护费则主要由农户承担，据水利部测算，年全国小型农田水利工程管理维护费用约亿元，而中央财政安排中央统筹农田水利资金中的（约亿元）用于小型农田水利工程管理维护，意味着中央财政提供的资金仅占全国小型农田水利维护费的左右，与需求多亿元来比，缺口仍然很大。中国农业节水灌溉发展的对策建议（）在发展节水灌溉和建设生态灌区两手同时抓。根据自然环境、水土条件和区域特点，发展不同形式的节水灌溉模式，既重视工程节水，也重视管理节水。同时，创新节水理念，除了强调农业用水 “节水 ”外，还应关注农业节水灌溉在水的区域循环利用和改善生态的作用，提高水的综合利用效率。在灌区升级改造中，发挥灌区生态功能，建设环境友好型生态灌区。（）适应农村经济社会发展形势和新型农业经营% % % % % 17郾12（总464）体系，创新农业节水灌溉发展方式，拓宽农田水利服务领域。将农业节水灌溉不但作为支撑农业生产、保障国家粮食安全的基石，而且将其作为改善农民生活和农村生态环境的综合性措施，增强农业节水灌溉为“三农 ”服务的意识，拓展为 “三农 ”服务的范围。农业节水灌溉建设投入机制、建设模式、管护方式等要不断适应农村经济、人口、社会发展形势，适应新型农业经营体系等农业生产组织方式。（）正确处理政府与市场的关系，明确农业节水灌溉建设和管理权责。理顺农业节水灌溉发展中各相关主体的关系，明确政府与农民、政府与市场、中央与地方在农业节水灌溉建设投入、建设和管理及建后管护方面的关系。投入以政府为主，建设和管理以用水户为主；低产出的工程以政府投入为主，高产出的工程以市场投入为主；中央政府应继续加强对农业节水灌溉的统一指导并承担主要投入责任。（）真正扭转重建轻管思想，落实科学发展理念。加快法制建设步伐，从根本上改变农业节水灌溉工程 “重中间轻两头 ”（重建设，轻前期工作和建后管护）的现状，进一步完善建设前期工作和建后运行管护有关制度建设，并加强农业节水灌溉规划评价和建设项目事后评价，推动改革和制度创新。（）因地制宜，创新农业节水灌溉建设和管理体制机制。农业节水灌溉发展思路、建设内容、建设重点、建设标准、建设和管理方式等要以当前不同地域的社会、经济、环境状况和社会需求等为依据，特别要考虑农村社会结构、农业经营、农业种植结构等变化趋势。参考文献张红宇，李冠佑，杨洁梅加快推进农业基础设施建设的重点领域与政策思路农村经济，（）：朱有志加强农业基础地位和确保国家粮食安全战略研究求索，（）：范婷，朱美玲，刘军基于的农业节水技术公司化服务模式绩效评价研究中国农业资源与区划，（）：赵微，周惠，杨钢桥，等农民参与农地整理项目建后管护的意愿与行为转化研究：以河南邓州的调查为例中国土地科学，（）：郑风田推进农业供给侧改革建设美丽乡村今年中央一号文件的四大亮点价格理论与实践，（）：李梦雨，王圣瑞西班牙河湖水环境保护与治理中国环境管理干部学院学报，（）：莱西纳，伊西多罗，普拉岩，等西班牙灌溉现代化对水质和水量的影响研究水利水电快报，（）：徐彩琴节水灌溉新技术在现代农业中的应用农业机械，（）：，贺荣兵，龙振华，等灌溉均匀性对农作物效益影响的试验研究农村经济与科技，（）：戈麦斯西班牙水政策与水管理概况水利水电快报，（）：刘伟，张铭，齐连明西班牙海水淡化产业政策研究海洋开发与管理，（）：本刊记者美国的节水农业及其启示河南水利与南水北调，（）：禾本美国：节水灌溉而不影响桃生产中国果业信息，（）：农业部赴美国机械化节水技术考察团美国机械化节水技术见闻与启示农村工作通讯，（）：赵姜，龚晶，孟鹤发达国家农业节水生态补偿的实践与经验启示中国农村水利水电，（）：李璇，束龙仓美国如何控制地下水开发利用河北水利，（）：徐腾浅析美国水资源管理给我们带来的启示科技视界，（）：王春华看看日本人如何节水水资源研究，（）：邱振勉，陈碧霞，中村浩二日本灌溉用蓄水池用水管理的传统知识以全球重要农业文化遗产地的石川县能登岛为例（英文）（资源与生态学报英文版），（）：陈春良荷兰、日本、以色列设施农业发展经验与政策启示政策瞭望，（）：灌溉池塘农业文化遗产：以大分县国东半岛为例（资源与生态学报英文版），（）：刘敏农田水利工程管理体制改革的社区实践及其困境基于产权社会学的视角农业经济问题，（）：% % % % % 17郾12（总464）